工伤预防具有重要作用，国外工伤预防机制的经验主要有以下几个方面，首先是充分重视工伤预防，把人的生命和健康置于最重要的地位，而且全社会认识到工伤预防的作用；其次，具有完善的法规体系。批准和实施关于工伤预防国际劳工公约，制订有利于预防的工伤法规，强化执法、监督和指导。第三，具有合理的工伤预防管理体系。表现在各方协调配合，人员和经费充足，实行合理有效的浮动费率等；第四，加强劳动监察促进工伤预防。工伤预防需要劳动监察作后盾，在劳动监察过程中，需要强化相关各方的参与，建立工伤预防监察的新型战略；第五，研究新方法应对新技术，并加强对中小企业的工伤预防，因为新技术的采用需要有新办法防止工伤事故，中小企业工伤发生率较高；第六，培育安全文化。要真正遏制工伤事故，培育安全文化十分重要，只有全社会形成了安全文化，工伤预防才能成为人们的自觉行动。
国外、工伤预防、机制、建议
国际劳工组织的统计资料表明，全球每年发生的工伤事故约为1.25亿次，工伤事故和职业病每年造成大约200万人死亡，其中有33.5万人直接死于工作场所，其社会后果之大令各国政府和国际组织十分重视以寻求对策。在欧盟大约1.15亿的工人中，每年有1000多万人是职业事故或职业病的受害者，其中仅每年死于工伤事故的就有8000多人。尽管如此，如果措施得当，许多工伤事故可以避免。在发达国家和发展中国家之间，工伤事故的发生率有很大的差别。中国每年职业死亡事故达数万人，而日本不足千人。2002年美国从事采煤的相关人员死亡40人,而中国的死亡人数是15000人。这种差别的原因是多方面的，而工伤预防的作用不可忽视。良好的工伤预防是发达国家低工伤发生率的重要原因。工伤保险由工伤而起，因工伤而设，以保障工伤职工获得待遇支付和职业康复，分散企业工伤风险，提高社会职业安全健康水平为目标。经过自1884年德国实行工伤保险制度以来的一百余年发展，工伤保险制度在工人、企业和政府三方协调机制中展示出了超强的调节能力，成为当今各国不可缺少的社会保障制度之一。而今，工伤预防已经发展成为工伤保险的一个重要方面，在许多发达国家，工伤预防已经和补偿与康复结成一体。我国工伤的发生率很高，而工伤预防工作的薄弱是一大原因。温家宝总理在2006年的政府工作报告中指出，将采取更加有力的措施加强安全生产工作，相关职能部门也多次强调要强化工伤预防工作。因此，如何做好工伤预防工作，将工伤保险和工伤预防相结合，促进工作场所的安全，是摆在我们面前的重要课题。国外许多国家，特别是工业化市场经济国家在这些方面积累了不少经验，值得我们借鉴。
一、国外工伤预防的经验
（一） 重视工伤预防
所谓工伤预防即是通过采取一切有效手段预防事故和控制职业病，保障劳动者在工作中免遭伤害，包括对可能发生的工伤事故和职业病的预测、对可能发生的工伤事故和职业病的后果评估以及采取的可能防止措施。
在发达国家，人的生命和健康是人权的首要方面。要真正做好工伤预防工作，首先要对于这项工作的真正价值有充分的认识、理解和给予承认。在理念上要充分认识到人的生命价值高于一切。目前，关于工伤预防的作用和效益的意识，在大多数国家无论在政界范围内还是在直接有关的群体――雇主和工会组织中，都已经确立。因此大部分的发达国家不惜代价完善工伤预防机制，加强国家的作用，使整个劳工行政和社会伙伴认识到预防的作用并进行合理的资源配置。工伤预防是工伤保险的应有之义和最高层次。工业化国家工伤保险基本功能可以分为四个层次：第一个层次（即最低层次）是工伤补偿；第二个层次是工伤救治；第三个层次是职业康复；第四个层次（即成熟层次）是工伤预防。这四个层次中每一个层次都体现了相应层次的分散风险功能，但每一层次所体现的分散风险的实际功能，其内涵是不同的。可以说，工伤保险基本功能的层次越高，其分散风险的能力越强，分散风险的功能就得到进一步体现和强化。如果工伤保险只停留在工伤补偿和救治的水平上，那么，工伤保险所要达到的目的只能是片面的、低层次的和不成熟的，也就难以达到工伤保险的良性发展。工伤保险只有体现和实施了工伤预防功能，才使工伤保险走向成熟。工伤往往导致收入中断，而且不是普通的收入中断，恢复时间较长，因此，贝弗里奇认为，工伤赔偿不同于其他社会保险领域，需要有保险原则上的妥协，即不管情形如何都应得到补偿。从经济学角度而言，工伤预防是工伤保险基本功能中成本效益比最大的，是最为高效的投入产出方式。通过工伤预防，减少事故发生，也就减少了工伤赔付，企业缴纳工伤保险的费率也因此而降低，激发了企业加入工伤保险的积极性；另一方面，成功的工伤预防减少了社会整体资源的破坏，促进了社会健康持续发展，树立了政府和企业的良好形象；国外研究表明，工伤预防的收益约是投入的八倍。第三，对职工而言，保障了工伤职工获得赔付和康复的权利。工伤保险是发达国家社会保险体系中国民投诉最少和最受拥护的险种。 （二）完善的法规体系
依据国际劳工局对职业伤害的研究成果和要求，预防工伤事故是工伤保险的首要任务。在与预防工伤事故和职业病有关的各个方面，国际劳工组织共计有32个公约和建议书。其中最为重要的是国际劳工组织在第121号工伤事故和职业病津贴公约，公约第26条规定：“各会员国应在规定条件下采取针对工伤事故和职业病的预防措施。”第155号职业安全和卫生公约及其第164号职业安全和卫生建议书对于保证工作场所的安全卫生作出了详细的规定。第155号职业安全和卫生公约规定，各国“应采取措施，以适合国家条件和惯例的方式，鼓励将职业安全和卫生及工作环境问题列入各级的教育和培训，包括高等技术、医学和专业教育以满足所有工人训练的需要。”
在国际劳工组织关于劳动监察的公约和建议书中，也有关于确保避免工伤和劳动安全的条款。此类强制性的规定对于确保安全卫生具有重要作用。
国际劳工大会于2003年6月通过了有关职业安全与卫生(OSH)的一个全球战略，其目的在于建立并保持一种预防性安全与卫生文化，重点突出享有一种安全与卫生环境的权利、预防的原则以及管理职业安全与卫生的系统处理方法。该战略包括：(1)通过认识提高和倡导促进职业安全与卫生；(2)制订诸如标准、行为准则和指南一类的国际劳工组织文书；(3)加强有关职业安全与卫生的技术援助；(4)知识开发、管理和传播；(5)国际合作。
2006年国际劳工大会通过的促进职业安全和卫生公约旨在通过管理制度方法促进更安全和更健康的工作环境以及促进国家职业安全与卫生计划的制定和国家职业安全与卫生制度的继续改善。目的是使职业安全与卫生在国家议程中处于优先地位，具有既定目标和时间框架。国家职业安全与卫生制度包括相关的立法、三方磋商和诸如监察一类的确保实施的机制，以及职业安全与卫生服务、数据收集、培训和信息。国家职业安全与卫生计划和制度应相互支持，而国际劳工组织公约、建议书、行为准则等应为两者提供基础。
各国对于工伤和职业病的立法较早，各种的预防的规定散见于各种法规中。譬如，美国马萨诸塞州于1912年即作出了在就业过程中预防职业伤害的立法。1946年法国、1955年澳大利亚等国立法规定政府介入企业的工伤预防工作。政府有权命令企业安装安全生产设备，对违反规定的企业有权令其关闭。
近百年来，西方发达国家普遍实行了工伤保险与事故预防相结合的做法。例如，澳大利亚、法国、英国和加拿大等国家在工伤保险立法中均写入事故预防与工伤保险补偿计划相联系的条款。澳大利亚和新西兰规定，工伤保险的目的首先在于事故的预防，然后才是伤亡事故处理、职业康复及发放补偿金。加拿大对工伤预防十分重视，每个省都将工伤赔偿与预防紧密结合。加拿大哥伦比亚省工人赔偿委员会每年安排其预算的3.48%用于事故预防，主要是安全宣传教育和加强管理措施。
为了工伤预防的目的，不少国家（主要在澳大利亚、爱尔兰、新西兰和英国）都制定了全国性的、有法律约束力的职业安全卫生管理标准，而这反过来又对一些国家最有效的劳动监察制度制定新政策的方向产生了实质影响。
（三）合理的工伤预防管理体系
在很多国家，虽然时有政权更迭，但是工伤保险基本制度和管理体制基本保持不变。一般来说，工伤预防管理体制属于工伤保险体系的一部分，同时包括安全生产、卫生医疗等相关部门。
目前，世界上工伤预防体制主要可以分为三类：第一类是独立型。即工伤保险机构自身单独管理和核算，从而也使工伤预防体制相对独立。这种体制以意大利和德国为代表，在世界上为数不少。第二类为混合型，即有几个部门联合管理工伤预防。如英国及大部分转型国家。在中东欧转型国家，一般有两个相互独立的政府部门，一个主管职业安全（隶属于劳工部），另一个分管职业卫生（隶属于卫生部），同时存在；第三类为附属型，即工伤预防职能从属于国家的某个部委，这类部委主要是分管劳动和卫生的。如日本、芬兰、荷兰和挪威。
在各国社会保险部门中，保费的收缴与管理是其最重要的工作，工伤预防工作又与工伤保险基金的筹集有很大的关系。归纳起来，国外工伤保险基金的筹集方式大体有三种：
单独确定法。又称为功过确定法或经历确定法。这种方法的基本缴费额可以用预测的方式确定，然后再根据雇主的事故发生历史经历进行调整。个别工伤事故的有关数据和账目要求只针对某一个企业。
行业确定法。这种方法根据行业风险确定基本费用缴纳金额。
统一确定法。在这种方法中，共担风险的原则得到最全面的应用。所有雇主一律交纳统一数额的保险基金。数据和账目也是针对整个制度而设计的。这种方法是所有办法中最简单的一种。
单独确定法和行业确定法均对不同事故发生率具有不同的缴费标准。特别是单独确定法在发达国家较流行，这就是费率浮动制度。目的是为了促使企业注意安全、减少工伤事故。以日本为例，大体的方法是：根据企业前3年实际支取工伤保险金占所缴纳工伤保险费总额比例（支收率）划档，支收率在75％以下的降低费率，在75％～85％之间的不变，在85％以上的提高费率。降低和提高费率的最大幅度为40％。例如某企业所在行业的标准费率是2.0%，那么它的浮动费率区间为1.2%～2.8%。对有期限事业，按30％的幅度调整其缴费绝对额。
此外，各国对于事故预防采取多种措施还包括：安全制度、条例的制定和发布；对企业的监督和咨询；对企业雇员的教育、宣传和培训；对事故致因的分析和研究；对安全用品的检验和认证。比如，意大利为了减少事故，国家工伤保险所实施一系列办法以监控工伤事故的趋势，为中小企业在预防方面提供培训和建议，并为决定投资于改善安全的公司提供资金；定期为企业作宣传、教育和培训。
不管何种管理方式，工伤预防均是工伤保险的重要部分，而且在职能、经费、人员各个方面有充足的保证。
（四）加强劳动监察促进工伤预防
工伤预防需要劳动监察作为后盾，劳动监察对于促进雇主遵守有关安全生产法律和规范具有决定性的作用。为了取得成效，任何一种预防政策都要求所有直接有关方面及个人的积极参与。因此，必须由相关组织的代表对这些政策措施进行定期的审议和检查，并获得他们对政策的支持。如果这些组织软弱无力，或者如果他们不把在全国、在行业部门和企业一级开发和实行与劳动保护相关的预防政策看作是当务之急，那么，预防概念是不可能由劳动监察部门加以成功推行的。还有，而且可能是首要的和最重要的，它要求企业管理层积极参与、分担责任而且是切实的领导责任，其最终目标是在企业中发展一种以一贯之的工伤预防措施。
工伤预防管理部门首先强化政府和相关各方的参与。加强国家或政府的参与作用，不光是让政府作为一个监督当局，还要在企事业层面促进社会对话，发展或促进持续性预防行动并提高人们对相关问题的认识。在企事业单位中建立对话机制是维持良好工作环境的一项非常重要的条件。在工伤预防机构的日常合作伙伴之间，应建立信息和能力网络，只有这样，才能促进更好的合作、协调和目标方面的更多一致性。加强国家的作用并不是事事国家包办，而是倡导一种新的国家“能动”作用，在这种作用下，应制定框架，提出宏观目标，在需要时给予指导和支持，从而让行为主体----即雇主和雇员成为工伤预防的主角。
工伤预防方面的监察要建立新的战略伙伴关系。负责职业事故和职业病保险或工人赔偿的社会保障分支，在不少国家已成为工伤预防中一个重要的新伙伴。事实上，在一些国家，如法国，其工伤预防机构与地区疾病保险基金会之间的合作是由来已久、颇有成效的。类似的情况在奥地利和卢森堡也存在。在澳大利亚的一些州（新南威尔士和维多利亚州）以及新西兰，都将职业安全卫生监察机构与工伤赔偿机构合并成一个单一组织。工伤预防员（在新南威尔士州约有250人）仍保留为公务员，但他们的工资与津贴以及保证监察机构正常运行的全部经费现在由雇主向社会保险的缴费支付。同时，工伤预防方面现在也可以充分利用社会保障制度的总体职业病和事故数据库。这一点对于实施一种有效的、全面的预防战略是十分重要的。
（五）研究新方法，重点加强中小企业的工伤预防
目前，新技术层出不穷，预防应对措施首先要充分认识在新技术带来的风险，只有这样才能制订出恰当的法规和办法。否则，立法很可能是不适当的，甚至还会束缚工业和服务业的进一步有益发展。但与此同时，变革的步伐也在加快，因此工伤预防人员无法袖手旁观。在这种背景下，工伤预防人员显然需要来自政府主管当局的帮助，以便对新技术提出的要求作出有效的反应。对某些工伤预防人员来说，补充培训和专业化是必要的。
此外，要加强对中小型企业的预防。因为中小型企业往往事故频发，因此中小型企业越来越成为各国工伤预防关注的焦点问题，不少国家的工伤预防管理者感到有必要发展新的政策概念，以应对这一部门的非常特殊的需要。这里，政策面临的挑战是，如何促进小企业的发展，将经济效益和就业创造与恰当的社会标准、工作条件和劳动保护结合起来。
（六）培育安全文化
要真正遏制工伤事故，培育安全文化十分重要，只有在全社会形成了安全文化，预防才能成为人们的自觉行动。2004年以来，国际劳工组织讨论制订了关于《促进职业安全卫生框架》的政策文件，其中将促进安全文化作为其重要内容。劳工组织认为：“雇主和工人的安全卫生认识水平或意识水平，是确保工作场所安全卫生的一个关键因素。因此，培育建立一种安全文化是重要的。”
各国各行业的安全文化发展已成燎原之势。根据国际劳工组织提供的资料，许多国家已经重视安全文化建设。在澳大利亚的职业安全卫生战略中，工作场所各方确认将安全卫生作为其正常经营的一个组成部分，确认安全文化是组织文化的一个方面将被视为经营战略成功的一个指标。
欧盟在共同战略中直接提到加强并巩固工伤危害预防文化。
匈牙利将职业安全卫生理解为要求广泛地考虑人的因素，这是一种与作为一个整体的社会利益相一致的哲理。
日本的五年职业安全计划的核心就是要发展安全文化，使企业和工人重视安全并就促进职业安全与卫生措施建立自我保护机制。
韩国的职业安全战略计划的一个优先重点是在雇主和工人中提高安全意识，部分是通过将家庭、学校和社会联系在一起的终身培训制度达到这一目的。
马来西亚在追求变成一个工业化国家的过程中，将在全国开展创造安全文化的持续努力。寻求将促进安全文化作为所有职业安全卫生活动的优先重点和重要基础，以发展各种安全意识提高计划并努力促进工人的自觉遵守。
新西兰要求在整个社会而不仅仅在工作场所促进安全意识和文化，这已经成为其工伤预防战略中的固有内容。
南非的安全计划正在寻求使职业安全卫生成为全体人民的一种生活方式。
英国发起了“恢复安全与卫生”的新举措，旨在在工作场所文化方面带来一种真正的变化。
二、关于完善我国工伤预防机制的建议 首先，要进一步强调体面劳动的重要性，真正体现“以人为本”，视工人的生命价值高于一切，人类发展、社会进步使广大职工对安全的需求越来越高，安全对人的生命、健康、长寿而言，其价值是最高的，安全的价值还可以从减少事故损失来量度；从安全投入和安全效益角度也说明安全效益显著，因此我们应确立安全效益观，进一步提高安全价值的认识，加大安全投入，使安全健康事业有一个长足的进步，为全面建设小康社会做出贡献。
我国早已加入了WTO，我国的工伤保险制度与国际上的做法接轨，借鉴国际上的一些做法将直接促进我国与WTO其他成员国之间的贸易往来，使我国在劳工问题上的国际交往与合作具有更好的法制基础，为进一步巩固和扩大相关领域的改革开放提供便利。我国《工伤保险条例》中关于工伤预防有原则性的要求，但操作性不强。针对我国工伤保险和工伤预防相结合方面存在的问题，结合工业发达国家的成功经验，建议加强立法，完善《工伤保险条例》配套文件。 其次，要理顺工伤预防工作的运行机制，实现保险和预防一体化的机制。工伤预防涉及部门多，部门间职能存在交叉，理顺工伤预防工作机制首先需要设立专人和专门机构。有两种方案可以考虑：第一，设立独立的工伤预防机构，将工伤保险和职业安全卫生监察职能合并，发挥工伤预防功能。第二，在工伤保险管理机构内，设置工伤预防部门，与安全、卫生行政部门实行“双轨制”安全卫生监察。应明确工伤预防支出途径。《工伤保险条例》中没有明确工伤预防支出途径，但是也没有明确排除。建议在配套文件中细化，比如提取一定比例的工伤预防基金，用于风险评价、安全卫生检测、培训等。建议在配套文件中明确工伤预防的任务及目标。企业工伤预防的最低目标是符合国家职业安全卫生法律法规，而作为工伤保险的工伤预防目标则应该是“零伤亡”。要改变重补偿、轻预防的错误习惯，逐渐转变为保险和预防一体化。现阶段要定期开展安全生产的预防检查和评估。预防性安全检查既要进行普查，也要结合重点抽查。应设置独立的安全和工伤预防评估机构，对企业的安全生产情况和预防情况及时了解并进行信息分析。
再次，建立有效的工伤保险奖惩机制。实行保险费用浮动政策，保险费率与安全状况挂钩，而且这种挂钩应该是动态的。企业的浮动费率应以前几年企业的工伤事故频率、作业环境、安全措施的改善和预防费用的投入以及员工的安全教育、法人安全意识等综合因素为依据定时调整。优则下浮，差则上浮，使事故率高于平均值的企业受惩罚，事故率越高惩罚越重，反之予以奖励。这种直接的利益驱动机制，特别是这种大的浮动费率幅度，极大地刺激了企业自觉改善劳动条件，以减少伤亡事故和职业病的发生。
第四是重视三方性，发挥雇主、工会和政府的作用，并且注重民间机构的力量。工业化国家在工伤保险问题上都发挥了雇主组织和工会的作用。意大利工伤保险管理机构的理事会主席一直由工会代表担任，以监督工伤保险的政策符合工人的利益；英国工伤保险业雇主协会经常出台行业自律的政策，以维护该行业的稳定和声誉。当然，我国国情决定了政府需要主导。但是，我们也应该看到，发挥民间机构的作用是市场经济国家的普遍做法。
第五，加强培训，强化安全生产文化建设。加强对各级安全生产监管人员、工伤预防人员、各行业安全管理及执法人员和煤矿安全监察员的培训。进一步推进对市、县领导干部的安全培训。强化重点行业企业的主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员培训。加强对企业特别是中小企业安全培训的组织指导和监督检查。重点抓好矿山、危险化学品和建筑等行业农民工的安全培训。整合现有教育培训资源，合理布局，完善培训基地建设。加强相关人员培训大纲、考核标准、教材和考试题库建设。建立安全文化，使安全生产成为企业、工人和相关部门的自觉行动。
第六，完善法规，增加投入，加强工伤预防的规划和协调。国家应该尽快出台《工伤保险法》，并对工伤预防制订专门的法规，保证工伤预防基金的来源，强化工伤预防的严肃性。国家、地方和企业均应认真制定完善的、可操作的工伤预防规划并力求相关各方密切配合，明确责任。加强工伤预防要舍得投入，尤其是尽量采用新技术和新方法。
最后，要健全组织机构、配备充足人员。我国工伤保险人员严重不足，有些地方的工伤保险管理机构尚未建立或完善，应该尽快充实加强工伤保险管理机构和队伍，并且应有专人负责工伤预防工作。只有在机构完善、职员充足的前提下，工伤预防的各项工作才能到位。 |
